行政机关对违法修建实施强制拆除的法式

【裁判要点】法式正当是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应根据相应的法定法式举行，纵然行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格根据法定法式推行职责。凭据《中华人民共和国行政强制法》第五条的划定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定法式做了明确、详细的划定，行政机关拆除违法修建应当严格依照相关划定举行。

强制拆除的工具是违法修建自己，但组成修建物的修建质料及修建内的物品，则属于当事人的正当产业。当事人因违法修建所负的执法责任，不应当涉及其正当的私有产业。

虽然《中华人民共和国城乡计划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的详细实施法式作出明确划定，可是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施法式的划定，联合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告负担举证责任的精神，行政机关对违法修建实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于修建物内的物品，行政机关应当接纳公证、见证等方式，举行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并实时移交。

如行政机关未依法推行上述法式，造成当事人正当产业损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。行政机关在强制拆除历程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除历程中已尽慎重、妥善之注意义务，对当事人所建违法修建物中的正当产业已予清空并妥善处置惩罚。

但行政机关未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于行政机关的违法强制拆除，当事人未能提供证据证明修建内产业损失，基于公正原则，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的划定，由行政机关负担举证不能的倒霉结果并负相应的赔偿责任。【裁判文书】中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申952号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈选金。

委托署理人陈军强。委托署理人蒋支广。被申请人（一审被告、二审被上诉人）临武县人民政府。

住所地：湖南省临武县四家大院A栋8楼。法定代表人朱阳辉，县长。委托署理人邓传武、唐云昭，该府法制办事情人员。

被申请人（原审被告）临武县都会治理行政执法局。住所地：湖南省临武县解放南路243号。法定代表人李香文，局长。

委托署理人邝平安，该局法例室主任。再审申请人陈选金因诉被申请人临武县人民政府（以下简称临武县政府）、临武县都会治理行政执法局（以下简称临武县城管局）强制拆除行为违法及行政赔偿一案，不平湖南省高级人民法院于2017年10月13日作出的(2017)湘行终345号行政讯断，向本院申请再审。本院于2018年2月26日立案受理，依法组成合议庭举行审查，并于2018年3月16日上午在本院第一巡回法庭第三法庭组织各方当事人举行公然询问。再审申请人陈选金及其委托署理人陈军强、蒋支广，被申请人临武县政府的委托署理人邓传武、唐云昭，临武县城管局的法定代表人李香文及委托署理人邝平安均到庭到场询问。

案件现已审查终结。2011年，陈选金湖南省××县县环城南路旁工业园区建设有暂时修建，其中一大一小两个暂时厂棚，修建面积86平方米，尚有其他一些隶属设施。2014年临武县城管局事情人员巡查发现陈选金涉嫌违法建房。临武县城乡计划局认定，该修建位临武县县城总体计划的计划区规模内，属违法建设行为。

2014年7月10日临武县城管局作出临城执罚告字[2014]3006号行政处罚见告书，限陈选金在七日内自行拆除涉案违规暂时修建，并清理好现场。在该见告书中临武县城管局已见告陈选金陈述、申辩及申请听证权。2014年7月15日临武县城管局将该见告书送达陈选金。

之后临武县城管局经由现场勘查、观察询问，认定陈选金暂时修建未管理计划许可手续，擅自建设，违反《中华人民共和国城乡计划法》第四十条的相关划定，遂于2014年9月12日作出临城执罚字[2014]第4001号行政处罚决议书，限陈选金在收到本决议书七日内自行拆除涉案违法暂时厂棚，并清理好现场。在该决议书中临武县城管局已见告陈选金申请行政复议权及诉权，并于2014年9月29日将该决议书用挂号信邮寄送达陈选金。2015年1月8日临武县城管局作出临城执催字[2015]第01号推行行政处罚决议催告书，催告陈选金在十日内自行拆除涉案违规暂时修建，并清理好现场，见告陈选金陈述、申辩权。

2015年1月15日临武县城管局将该催告书劈面送达陈选金。2015年1月22日临武县城管局作出临城执拆字[2015]第5001号强制拆除决议书，决议于2015年1月26日起对陈选全依法强制拆除涉案违法暂时厂棚，并见告陈选金有申请复议和提起诉讼的权利，并于2015年1月23日将该决议书劈面送达陈选金。2015年1月22日，针对涉案违法暂时厂棚临武县城管局作出关于强制拆除违法修建的通告，并于越日将通告张贴并送达陈选金。

2015年2月5日临武县城管局对陈选金的暂时厂房举行财物挂号，并举行公证。产业清点为:木料若干根，桶4个，床1铺，油罐1个，凳子2张，被子1床，楼梯1张，塑料袋1个，粗木料2板，碎木料1堆。2015年10月12日临武县城管局作出搬移财物通知书，限陈选金二日内将违法修建内的私人财政清理、搬移，否则造成的结果自行卖力，当日送达该通知书。

临武县政府制定《关于依法对玉屏村陈选金的违法修建实施行政强制拆除的行动方案》。在该方案中，明确:经临武县政府研究决议于2015年10月14日对陈选金的涉案违法建设实施强制拆除，并建立强制拆除事情专项向导小组，临武县城管局等部门的事情人员200人到场涉案强制拆除行动。

2015年10月14日17时，临武县政府组临武县城管局等部门事情人员强制拆除涉案违法暂时厂棚及隶属设施。拆除后，所有修建质料均被留在现场。2016年9月5日，陈选金提起诉讼，请求确认临武县政府临武县城管局强制拆除其暂时厂棚及隶属设施的行政行为违法，赔偿各项损失193307元（其中，1.养殖场的损失84070元，包罗桶、脸盆、农具、蚊帐、被等生活、生产用品损失2700元，土鸡、土狗、养殖场、围墙、河沙、水泥、木料、钢材等损失；2.养鸡场扩建损失109237元，包罗水管、电线、电表等损失3895元，修建质料、人工费等损失）。

2017年2月20日，经郴州市中级人民法院释明，陈选金撤回临武县城管局的起诉。郴州市中级人民法院（2016）湘10行初99号行政讯断认为，依据《中华人民共和国城乡计划法》第六十八条划定临武县城管局作出强制拆除决议后，陈选金逾期没有拆除涉案暂时厂棚及隶属设施，临武县政府责成相关部门事情人员强制拆除涉案违法暂时厂棚及隶属设施。

临武县政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是本案适格被告。临武县城管局只是受临武县政府的责成，到场涉案强制拆除行为，不是本案适格被告。陈选金在庭审后申请撤回临武县城管局的起诉，系其真实意思表现，没有违反执法、法例的划定，没有损害国家、团体利益和他人的正当权益，应子准许。凭据《中华人民共和国城乡计划法》第四十条、第六十四条、第六十八条划定，陈选金的暂时厂棚没有依法申请管理建设工程计划手续举行建设，且经由计划部门认定，该修建物属违法建设，应当责令限期拆除临武县城管局作出行政处罚决议限期拆除后，陈选金逾期没有自行拆除临武县城管局又催告其自行折除。

陈选金仍然没有自行拆除后临武县城管局依法作出强制拆除决议书，并通告。之后向陈选金发出搬移财物通知书。随后，临武县政府组织城管局等部门事情人员依法对陈选金的违法修建举行强制拆除，临武县政府对陈选金违法修建强制拆除的行政行为证据确凿，适用执法、法例正确，切合法定法式。

陈选金请求讯断确认强制拆除其涉案违法修建的行政行为违法的诉讼请求，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款划定，在行政赔偿、赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告负担举证责任。

陈选金应当对受拆除行为侵害造成的损失负担举证责任。如前所述，被诉强制拆除行为正当，可是因为强制拆除前，针对修建物内的产业，临武县政府与陈选金没有管理财物交接手续，临武县政府没有清点修建物内的财物，也没有举行相应的证据保全。由此造成产业丢失、损坏的，陈选金应当对产业丢失、损坏的事实负开端证明责任。

临武县政府认为产业丢失、损坏的事实不存在或不应由其负担赔偿责任的，应当举证证明，举证不能则依法赔偿。陈选金提供了产业损失清单，临武县政府未能供证据否认这些物品的在在，故对陈选金主张的修建物内的产业予以采信。

赔偿数额，凭据公正、公正及切合常理原则，由临武县政府赔偿陈选金两项损失:1.生活、生产用品损失2700元(包罗桶、脸盆、农具、蚊帐、被等);2.水管、电线、电表等损失3895元。对陈选金主张的其余损失，不予支持。关于土鸡、土狗的损失，陈选金未提供任何证据证实。

陈选金的暂时厂棚及隶属设施被强制拆除后，所有修建质料均留在原地，修建质料损失不在本案行政赔偿规模内。陈选金的暂时厂棚及隶属设施系未经任何部门批准所建，陈选金主张的人工费不能列入行政赔偿规模。依照《中华人民共和国城乡计划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的划定》第三十三条之划定，讯断准许陈选金撤回临武县城管局的起诉，驳回陈选金请求讯断确认临武县政府强制拆除其暂时厂棚及隶属设施的行政行为违法的诉讼请求，由临武县政府赔偿陈选金损失6595元，驳回陈选金的其他诉讼请求。

陈选金不平一审讯断，提起上诉。湖南省高级人民法院(2017)湘行终345号行政讯断认为，2011年8月3日湖南省人民政府公布湘政函[2011]94号《湖南省人民政府关于临武县开展相对集中行政处罚权事情的批复》，肯定临武县集中行使行政处罚权的行政机关临武县城管局，其职权包罗行使城乡计划治理方面执法、法例、规章划定的部门行政处罚权。陈选金的暂时厂棚没有依法申请管理建设工程计划手续，经由计划部门认定，该修建物属违法建设，应当责令限期拆除临武县城管局据此作出行政处罚决议主体正当临武县城管局作出行政处罚决议后，陈选金逾期没有自行拆除其违章修建，临武县城管局催告，仍未自行拆除临武县城管局依法作出强制拆除决议，并由临武县政府组临武县城管局等部门事情人员依法对陈选金的违法修建举行强制拆除。

临武县政府对陈选金违法修建强制拆除的行政行为证据确凿，适用执法、法例正确，法式正当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款划定，违章修建强制拆除前，临武县政府与陈选金没有管理财物交接手续，临武县政府也没有举行相应的证据保全，故陈选金主张的合理规模内的损失，临武县政府无法提供证据予以否认的应予支持。临武县政府未能提供证据否认陈选金所列清单的下列物品的存在，一审凭据公正、公正及切合常理原则，判令临武县政府对陈选金生活、生产用品及水管、电线电表等损失酌情赔偿并无不妥。陈选金提出的其他损失，不属于行政赔偿规模。

陈选金在一审既然临武县城管局列为当事人，法院就应该保障当事人的各项权利，包罗到场庭审、举证、质证等，因此临武县城管局到场庭审、举证、质证等并不违反法定法式。临武县政府在一审时即讲明其临武县城管局提交的证据一致，临武县城管局提交的证据为准，故陈选金主张临武县政府在一审没有提交证明其行政行为正当的证据，与客观事实不符。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之划定，讯断驳回上诉，维持一审讯断。陈选金申请再审称：1.原审法院遗漏审理“暂时厂棚”的性质，以及本案主体适格的问题。2.原审讯断认定事实不清，临武县政府并未提供相应证据，且存在扩大陈选金损失的事实。

3.临武县政府强制拆除其厂棚的行为违法。4.原审讯断认定陈选金的其他损失不属于行政赔偿规模，驳回其诉请错误。5.原审法院存在违反执法划定的审理法式，陈选金申请审判员回避并未获得准许，一、二审法院存在暗箱操作审理问题，陈选金提供新证据，二审法院未予采取，也未开庭审理，超期作出讯断，法式违法。

请求打消一审讯断第二、三、四项，打消二审讯断，支持陈选金的一审诉讼请求。临武县政府答辩称临武县城管局发现陈选金违法搭建暂时厂棚，作出拟处罚见告。

陈选金申请行政处罚听证法式，因理由不足临武县城管局依法作出行政处罚决议，经催告法式，陈选金拒不拆除违章修建，临武县政府实施强拆行为。临武县政府临武县城管局作出的行政行为正当，陈选金的再审理由不能建立。

一、二审讯断认定事实清楚，适用执法正确，陈选金的再审申请应当驳回。县城管局答辩称：被强制拆除的涉案修建为违法修建，被诉的行政强制拆除行为正当，该局不是本案适格被告。一、二审讯断认定事实清楚，适用执法正确，法式正当，请求驳回陈选金的再审申请。本院经审查认为，法式正当是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应根据相应的法定法式举行，纵然行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格根据法定法式推行职责。

凭据《中华人民共和国行政强制法》第五条的划定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定法式做了明确、详细的划定，行政机关拆除违法修建应当严格依照相关划定举行。强制拆除的工具是违法修建自己，但组成修建物的修建质料及修建内的物品，则属于当事人的正当产业。当事人因违法修建所负的执法责任，不应当涉及其正当的私有产业。

虽然《中华人民共和国城乡计划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的详细实施法式作出明确划定，可是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施法式的划定，联合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告负担举证责任的精神，行政机关对违法修建实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于修建物内的物品，行政机关应当接纳公证、见证等方式，举行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并实时移交。

如行政机关未依法推行上述法式，造成当事人正当产业损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案修建位于县城总体计划的计划区规模内临武县城管局认定该暂时修建未管理计划许可手续，依法作出行政处罚决议，陈选金逾期没有自行拆除临武县城管局作出强制拆除决议，之后由临武县政府组临武县城管局等部门对违法修建强制拆除。上述法式切合《中华人民共和国城乡计划法》《中华人民共和国行政强制法》的相关划定，法式并无不妥。

可是，临武县政府在组织实施强制拆除历程中，针对修建物内的产业，既未与陈选金管理财物交接手续，亦未清点修建物内的产业或举行相应的证据保全。临武县政府实施强制拆除的行为，不切合法定法式，应予确认违法。一、二审讯断对此部门事实予以认定，但却讯断驳回陈选金请求讯断确认临武县政府强制拆除其暂时厂棚及隶属设施的行政行为违法的诉讼请求，适用执法不妥，本院予以指正。

一、二审讯断虽未确认强制拆除行为违法，但已讯断临武县政府对陈选金正当产业的损失予以赔偿，陈选金的赔偿请求已经由实体审理并作出相应裁判。鉴于案涉修建已经被拆除，事实上已经无法恢复，陈选金的正当权益只能通过赔偿途径予以解决。

纵然本院对违法诉讼请求的讯断方式错误提起再审，其效果仍然是确认强制拆除行为违法后讯断予以相应赔偿，徒增诉累，浪费司法资源。一、二审讯断有关强制拆除行为正当性的诉讼请求虽然在适用执法上存在错误，但本案已无举行再审的须要性，原审该项裁判效果应予维持。凭据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的划定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，依法有权要求赔偿。

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项则划定，行政机关及其事情人员违法行使行政职权造成产业损害的，受害人有取得赔偿的权利。当事人请求行政赔偿，只有在正当权益受到损害时，才气够获得行政赔偿；没有正当权益可掩护的，将不能获得行政赔偿。

本案中，陈选金被拆除的修建物属于违法修建，且被拆除后的所有修建质料均留在原地，陈选金亦未提交证据证明存在相应修建质料损失的证据，故一、二审对陈选金提出的修建质料损失及建设修建物的人工费等赔偿请求不予支持，依法有据，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款划定：“在行政赔偿、赔偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告负担举证责任”。本案中，临武县政府在强制拆除历程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除历程中已尽慎重、妥善之注意义务，对陈选金所建违法修建物中的正当产业已予清空并妥善处置惩罚。

但临武县政府未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于临武县政府的违法强制拆除，陈选金未能提供证据证明修建内产业损失，基于公正原则，应适用上述执法划定，由临武县政府负担举证不能的倒霉结果并负相应的赔偿责任。一、二审讯断联合案件实际和陈选金的诉求，接纳酌定方式，支持陈选金生活、生产用品损失及水管、电线、电表等损失，客观公正，已充实掩护陈选金的正当产业损失。本案二审系2017年8月16日受理，并于2017年10月13日审结，并未超出法定的审理期限，陈选金主张一、二审审判法式违法的主张，缺乏事实凭据，本院不予采取。

综上，陈选金的再审申请不切合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项划定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的划定，裁定如下：驳回陈选金的再审申请。审判长 熊俊勇审判员 龚　斌审判员 刘艾涛二〇一八年三月三十日书记员 余逸纯泉源:行政涉法研究。

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